歐盟開放數據發展對我國公共數據資源開發利用的啟示

　　近期，我國發布《關于加快公共數據資源開發利用的意見》(以下簡稱《意見》)，將從加強數據資源供給的體制機制構建和體系化部署方面，進一步增強公共數據服務經濟社會的放大、疊加、倍增效應。《意見》面向不同對象和數據用途，明確了共享、開放和授權運營三種供給方式，其中：開放主要是面向企業和社會公眾，強調要在維護國家數據安全、保護企業商業秘密和個人數據隱私的前提下，利用互聯網依法依規有序開放數據或者數據集。

　　根據開放數據研究所(ODI)的定義，開放數據是“政府、企業和個人提供給任何人訪問、使用和共享的數據”，并具備以下三個關鍵屬性：一是數據作為整體的可獲得和可訪問性;二是允許復用和可再分發;三是無歧視的普遍參與。從下圖數據頻譜來看，開放數據作為受眾面最廣最不受限的數據供給類型，在促進創新、效率、就業和經濟增長方面潛力巨大。據麥肯錫估計，(美國)開放數據每年可以在教育、交通、消費品、電力、石油和天然氣、醫療保健和消費金融七個領域釋放3 -5萬億美元的經濟價值。世界銀行的研究表明，開放數據在推動包括數據供應、聚合、開發、豐富和推動五種新型數據業態角色共同發展中，將創造全新經濟效益。

　　全球開放數據運動始于2007年，從全球開放數據的成效來看，據《全球數據晴雨表》對包括數據治理、數據能力、數據可獲得和數據再利用四個維度的評估，歐盟得分在全球處于領先地位。歐盟的相關經驗可為我國公共數據資源開發利用提供參考，有助于更好釋放數據要素價值。

　　歐盟推動開放數據的關鍵舉措

　　1.《公共部門信息（PSI）復用指令》為歐盟開放數據政策鋪平了道路

　　自2003年以來，歐盟推出一系列有關開放數據法規，其中最具里程碑意義的是《公共部門信息復用指令》(以下簡稱《2003指令》)及其修訂版。

　　（1）《2003指令》建立了一套管理PSI復用的最低規則集。盡管它并沒有直接提到開放數據，但它“為政府持有的數據(公共部門信息)提供了一個共同的歐洲市場法律框架。”PSI范圍涵蓋“由成員國的公共部門機構持有的材料，包括國家、地區和地方各級的部委、國家機構、市政當局，以及大部分由公共當局資助或控制的機構(例如氣象研究所)”。

　　（2）《2003指令》于2013年被修訂為成員國的義務（以下簡稱《2013指令》）。這次修訂要求在歐盟成員國之間統一規則和實踐，“除非根據國家文件訪問規則限制或排除訪問，否則所有文件都應可復用”。在覆蓋范圍上，《2013指令》將開放數據范圍進一步擴展到涵蓋博物館、圖書館和檔案館所持有的內容。在其實施方面，《2013指令》保留了靈活性，允許政府定義自己的文件訪問制度，建議但不要求成員國確定公共信息的邊際成本回收制度，并鼓勵他們使用開放許可證。

　　（3）2019年再次修訂，推出《關于開放數據和公共部門信息再利用指令》（以下簡稱《開放數據指令》）。《開放數據指令》為成員國建立了公共數據資源可訪問性最低要求的法律框架，并將關注點由開放數據的提供轉移到對數據和元數據質量的提升，提出高質量數據集的概念，即與社會、環境和經濟的重要利益相關的數據集。《開放數據指令》引導成員國優先考慮對社會和經濟具有最大價值潛力的郵政編碼、國家和地方地圖(地理空間)、能源消耗和衛星圖像(地球觀測和環境)、儀器采集和天氣預報(氣象)、人口和經濟指標(統計)、商業登記和登記標識符(公司和公司所有權)、道路標志和內河航道(流動性)的現場等數據六大主題的高質量數據集的構建，并持續改進這些數據集的可用性、質量和可訪問性問題。

　　（4）2022年12月，歐盟委員會通過了《高價值數據集實施法案》，作為《開放數據指令》的后續實施決定，確定了高價值數據集清單，并明確規定了其適用于復用的條件、發布和復用規則以及通過API傳輸數據的最低要求。

　　2.互操作的數據基礎設施是歐盟開放數據發展的基石

　　就像道路基礎設施一樣，數據基礎設施不僅包含服務器和網絡這樣的物理資產，還包括數據組織、技術、治理和管理的相關標準和規范、數據注冊、使用門戶網站，以及符合標準格式的數據集。

　　（1）2020年歐盟數據戰略提出建設共同數據空間，成為推動開放數據落實互操作的戰略性基礎設施。戰略宣布在戰略性經濟部門和公共利益領域開發九個數據空間，彼此互相連接構成一個共同的歐洲數據空間，并對世界各地開放數據，成為單一數據市場。數據空間包括：ⅰ)數據治理框架體系，涵蓋比如數據訪問權和使用權的合規安全組件;ⅱ)數據基礎設施技術能力組件，包括數據共享工具，(云)存儲和處理的IT能力以及確保互操作的技術標準;ⅲ)一個數據池，具有不同程度的可訪問性，允許數據在部門和國家之間自由流動。

　　（2）基于INSPIRE指令建設的歐盟空間數據基礎設施（SDI）被譽為開放數據最佳實踐。INSPIRE指令是歐洲互操作框架體系(后形成《歐洲互操作法案》于2024年4月生效)的構成部分。INSPIRE指令要求公共機構之間共享空間數據集和服務，對其再利用不得有任何限制或實際障礙，并要求成員國采取從數據規范、元數據到數據共享和監控等措施以落實數據互操作性。所有成員國必須在2021年之前完全實施該指令。基于SDI，歐盟正積極開發建設九大行業數據空間之一的綠色協議數據空間。

　　（3）建立完善數據目錄和共享詞匯表。截至2016年，所有歐盟成員國均建立了國家數據目錄，為政府數據提供了中央訪問點。通過網頁表單或API，政府機構可以將數據上傳到這些目錄，構建數據集的“索引”元數據，使得公眾可通過搜索引擎進行相關數據搜索。歐盟還開發了一種資源描述框架詞匯表DCAT應用配置文件(DCAT-AP)作為描述歐洲公共部門數據集的通用元數據標準，旨在促進數據目錄之間的互操作。

　　（4）data.europa.eu是落實歐盟開放數據政策的中心門戶。它整合了前歐盟開放數據門戶(2012啟動)和歐洲數據門戶(2015年啟動)，是可訪問來自國際、歐盟、國家、地區、地方和地理數據的門戶中心點。其建立目的:一是允許公民、企業和組織訪問并促進歐洲開放數據的再利用;二是促進歐盟各機構和成員國發布更多、更高質量的元數據和數據; 三是教育公民和組織了解開放數據的可用性所帶來的機會。截至2024年10月，data.europa.eu已經匯聚來自35個國家191個數據目錄的1777665個數據集。

　　3.活躍的開放數據生態系統是歐盟開放數據健康發展的持續推動力

　　（1）城市和非營利組織發起并積極推動開放數據倡議。一是多個先驅城市積極開展應用實踐。一些歐洲首都城市(如赫爾辛基、阿姆斯特丹、柏林等)和大中城市(如巴塞羅那、佛羅倫薩等)，將開放數據政策作為智慧城市策略的一部分，開放了多種與城市規劃、旅游、交通、移動性、綠色轉型、公用事業和能源管理相關的數據，并開發相關應用。二是民間非盈利組織的積極參與，如Open Data Manchester、Open Data Institute等都做出了巨大貢獻。

　　（2）大量的學術研究為歐盟開放數據發展把握方向。根據2016年的一項研究系統回顧，開放數據研究文章主要來自荷蘭代爾夫特大學、希臘愛琴海大學、英格蘭南安普頓大學等歐盟大學對本地區活動的研究，涵蓋主題廣泛，包括歐洲的開放數據政策設計、歐洲開放數據政策的影響、使用開放數據進行歐洲政策制定、公共數據基礎設施分析、PSI復用的商業模型，歐洲數據門戶和其他數據基礎設施元素的技術描述。

　　（3）持續開展的開放數據成熟度評估是歐盟開放數據健康發展的保障。2012年起發布的開放數據晴雨表(ODB)和全球開放數據指數(GODI)已成為全球范圍內的權威評估工具。自2015年起歐盟每年發布《歐盟數據開放成熟度報告》。該評估體系的影響力持續擴大，2023年其覆蓋范圍從歐盟成員國擴展到了包括幾個歐洲自由貿易協會(EFTA)和候選國家的共三十五個國家。

　　對我國公共數據資源開發利用的啟示

　　歐盟開放數據的發展對我國公共數據資源開放利用提供了寶貴的經驗和啟示，主要體現在以下三個方面：

　　1.建立和完善公共數據開放制度

　　歐盟通過制定和兩次修訂PSI指令，建立了一套完整的公共部門信息復用和開放數據的法律框架。我國可以借鑒歐盟的經驗，規范開放數據概念界定并明確所涉公共部門和公共事業機構的范圍，建立完善公共部門開放數據供給的體制機制，確定關鍵主題高價值數據集，納入動態數據和API，依法依規有序面向公眾開放或強制開放。同時探索采用數據開放許可證，促進數據的廣泛利用和創新應用。

　　2.加快國家數據基礎設施建設

　　歐盟通過建設共同數據空間和SDI，為開放數據的有效共享和互操作提供了戰略性基礎設施。我國應鼓勵和資助戰略性行業數據空間建設，基于特定行業需求，匯聚來自公共、私營和學術部門以及個人的數據，探索基于開放共享和復用之上的數據經濟運營發展模式。加快國家數據基礎設施建設，為公共部門和跨部門的數據開放和復用提供相應技術、流程、標準和工具。同時，推動數據標準的制定和應用，落實數據之間的互操作。

　　3.培育開放數據生態

　　我國可借鑒歐盟經驗，培育開放數據生態，鼓勵城市和非營利組織發起并推動開放數據倡議，同時加強學術研究，為開放數據政策的設計和實施提供理論支持。此外，持續開展第三方的開放數據成熟度評估，確保開放數據政策的有效實施和持續改進，促進開放數據的高質量規模化發展。

　　本文作者

　　漆晨曦

　　戰略發展研究所

　　高級分析師

　　高級經濟師，26年通信行業的數據分析、數據挖掘和數據科學及BI、營銷一體化平臺架構和業務規范的相關專業實踐和研究經驗，近年專注企業數字化運營轉型和數據要素市場研究。

　　陳曉佳

　　戰略發展研究所

　　二級分析師

　　碩士，主要從事運營商競爭研究、產數市場研究等。

　　彭卉

　　戰略發展研究所

　　二級分析師

　　碩士，就職于中國電信研究院，長期從事通信行業競爭研究，近年來專注于產業數字化轉型、5G等領域研究。