地方債藍皮書五周年再獻智： 發揮穩增長引擎力，探尋可持續新路徑

　　9月23日，由中國人民大學國家發展與戰略研究院、中國人民大學經濟學院、中誠信國際信用評級有限責任公司、社會科學文獻出版社聯合舉辦的“《中國地方政府債券藍皮書(2025)》發布會暨公共財政與債務可持續研討會”在北京舉行。會上發布了《中國地方政府債券藍皮書：中國地方政府債券發展報告(2025)》。

　　“中國地方政府債券藍皮書”由中誠信國際信用評級有限責任公司研創，社會科學文獻出版社出版，2021年首次出版即獲得了“優秀新皮書獎”。2025年是地方債藍皮書系列問世五周年，恰逢“十四五”規劃收官、“地方債全面自發自還”實施十周年，同時也是“一攬子化債”方案提出兩周年。五年來，地方債藍皮書作為我國地方債市場發展歷史的記錄者和思考者，系統剖析了期間地方債市場運行的核心邏輯與發展內涵，持續為我國地方政府債務領域的建設與發展提供前瞻性思考和政策參考。

　　這五年，地方政府債券作為積極財政政策的重要抓手，在迎接機遇、直面挑戰的過程中得到了全方位發展完善，市場規模快速擴容、功能不斷深化、管理機制持續完善，充分發揮了穩增長、保民生、補短板、促基建、助化債的作用。截至2024年末，全國地方政府債券存量規模已近50萬億元，較2020年末實現翻番，穩居我國債券市場第一大品種，且每年新增債務限額屢創新高，有效彌補了地方財政資金缺口。與此同時，投向領域最大限度擴圍，專項債從2020年重點投向7個領域，到如今已全面實施“負面清單”管理，靈活支持地方經濟建設與社會事業發展;支持化債的力度也不斷加大，從“建制縣化債試點”“全域無隱性債務試點”到“一攬子化債”“6+4+2化債組合拳”，用于債務化解的地方債以時間換空間，大幅減輕了各地債務壓力。此外，我國還陸續出臺了地方債“自審自發”、專項債用途調整、地方債穿透式監測、人大監督審查政府債務等一系列貫穿“借-用-管-還”全流程的科學管理機制，堅持地方債高質量發展路徑不動搖。

　　《中國地方政府債券藍皮書(2025)》延續既有撰寫思路，結合我國宏觀經濟領域、政府債務領域新動向，全面回顧了2024年地方債市場運行情況，從歷史視角總結了地方債務領域政策演化進程，從區域視角、募投領域視角深入剖析了當前地方債發展特點及面臨的問題，并對地方債助力債務化解、專項債支持穩地產、離岸人民幣地方債市場建設等新問題展開研究，提出了相應的對策建議，為地方政府債券可持續發展提供有益參考。

　　2025年，國內經濟延續筑底企穩態勢但仍面臨多重壓力，特別是在關稅博弈的背景下，外部沖擊影響加大，地方政府債券作為宏觀調控的重要發力點，呈現三大特點：一是新增限額大幅增加、發行規模再創新高。“實施更加積極的財政政策”的要求下，地方政府新增債務限額創歷史新高，同時大規模債務置換深入推進，再融資債發行放量。此背景下，地方政府債券發行規模再創歷史新高，1-8月達7.68萬億元，同比大幅增長41.9%。二是置換節奏明顯前置、新增債發行相對偏慢。一季度置換隱性債務的特殊再融資債發行1.34萬億元，完成今年2萬億額度的進度達三分之二，截至8月末已發行1.94萬億元，僅四省未完成發行。為讓路大規模置換，新增專項債發行節奏相對靠后，二季度來有所提速但完成限額進度仍慢于近三年同期平均水平。三是投向領域進一步拓寬、用于基建項目的專項債額度有所減少。在“負面清單”管理模式下，專項債投向領域大幅拓寬，進一步加大對土地儲備、收購存量閑置土地、收購存量商品房用作保障住房的支持力度，北京、上海、陜西、浙江等地創新用于支持政府投資基金，云南、湖南、廣西等地明確用于清理拖欠賬款的專項債額度。與此同時，用于市政產業園、交通、水利等基建項目的專項債額度有所減少，或在一定程度上拖累基建投資，疊加目前存在的一些階段性問題如資金使用慢、化債收縮效應等，未有效發揮專項債對于拉動經濟增長的作用。

　　藍皮書同時提醒，地方債大幅擴容帶來付息壓力的持續增加，財政承壓背景下需關注流動性風險及長期可持續性，且目前地方債務限額分配機制仍待完善，部分地區債務限額與實際需求存在一定錯配。在總量擴容的同時，專項債資金閑置、“一般化”現象凸顯，投資帶動效應也未能完全發揮，資金使用效率仍待提升;此外，境內外市場持續擴容但地方債流動性仍然偏弱，相關市場基礎設施仍待健全。

　　展望未來，藍皮書指出，當前中國經濟回升向好基礎尚不穩固，財政發力仍是當前擴大有效需求、提振信心和預期、扭轉信用收縮趨勢的優先選擇，地方債也將繼續穩步擴容、優化結構、提升效率，并進一步完善市場基礎設施建設，助力化債的同時更好地服務高質量發展，發揮好政府部門的穩增長“引擎”作用。此外，財稅體制改革將持續深化，進一步理順央地關系，推動地方激勵體系重構與行為模式改變，這也是促進債務與財政可持續、破題短期與中長期發展困局的關鍵。

　　地方債藍皮書的研創單位中誠信國際信用評級有限責任公司是國內評級行業的頭部企業，始終致力于服務債券市場的高質量發展，多年來深耕評級行業、評級技術、信用風險等領域研究，積累了豐富的經驗和成果，并高度重視與學術界合作研究。中誠信國際堅持研究引領，設有研究院、博士后工作站等研究部門，其中博士后工作站經全國博管辦批準于2024年獲得獨立招收博士后研究人員資格，并多次獲得北京市博士后工作經費資助，在全國博管辦評估工作中獲得“北京優秀博士后工作站”榮譽稱號。依托多年來豐富的地方政府評級業務實踐及專業的研究團隊，中誠信國際持續開展地方債務相關研究，定期開展市場監測分析，自主研發形成地方債務風險預警模型、區域風險數據庫、地方政府專項債項目數據庫、債務通小程序等多項產品，并出版和編寫了《中國地方政府與融資平臺債務分析報告》《走遍城投》等著作。

　　會議由中國人民大學國家一級教授、經濟研究所聯席所長、中國宏觀經濟論壇(CMF)聯合創始人、聯席主席楊瑞龍主持;中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、CMF聯合創始人、聯席主席，中誠信國際首席經濟學家毛振華，社會科學文獻出版社黨委書記、社長冀祥德在發布會上致辭;中國人民大學國發院中國政府債務中心聯席主任、CMF主要成員、中誠信國際研究院院長袁海霞代表藍皮書撰寫團隊作了題為《新一輪地方化債成效、挑戰及債務可持續發展》的報告。中國財政科學研究院原院長劉尚希，中國人民大學國家發展與戰略研究院副院長、CMF主要成員劉曉光，粵開證券首席經濟學家羅志恒，中銀證券首席經濟學家徐高等專家學者出席發布會并參與了對“公共財政與債務可持續”的研討。